In this tenth post, we take stock of potential progress in prioritizing international aid, focusing on the education sector in sub-Saharan Africa.
First of all, let us recall the definition of aid: it is “material help given by one country to another”, and one “would expect aid to go to those most in need”1. Note that aid has remained at about 0.3 percent of donor countries’ gross national income for the last 15 years. In 2005, European Union countries committed to allocating 0.7 percent of their gross national income to official development assistance (ODA). However, of the 30 OECD Development Assistance Committee (DAC) countries, only five had met the 0.7 percent target by 20192.
Why make Africa a priority?
Many children in sub-Saharan Africa are still out of school. When they do attend school, they often do not acquire basic skills, as many surveys have revealed in recent years. Foreign aid, even if it is not commensurate with the overall budget of the states, is therefore necessary to carrying forth the development of education systems. This is all the more the case in the wake of COVID-19: National education budgets have experienced or will experience relatively significant cuts as a result of the pandemic2.
Aid to the region
Paradoxically, while the needs of many Sub-Saharan African countries are substantial, a surprising amount of aid goes to countries that are far from the poorest1. To illustrate this point, it should be noted that between 2000 and 2010, more than half the World Bank’s education funds were allocated to three countries: India, Pakistan, and Bangladesh3. In recent years, aid has increased most in North Africa and the Middle East2.
However, aid to education in Sub-Saharan Africa, which had been falling until the first half of the 2010s, has been on an upward trend over the last five years. Between 2014 and 2019, aid to Sub-Saharan Africa increased from USD 1.4 to USD 1.7 billion (Figure 1). These figures may underrepresent the total allocated to Sub-Saharan Africa, as it is likely that a share of aid that is not allocated to countries in the OECD database (unspecified aid) flows to the region2.
Figure 1. Total aid to education disbursements, by region, 2009-2019Source: World Bank & GEMR-UNESCO (2021)
Basic education still a priority for the region. And yet…
Let us look, in particular, at aid to basic education, which encompasses preschool, primary, early secondary, and adult literacy. It is at this level that students acquire basic knowledge and skills, including literacy and numeracy. This period corresponds to what is internationally recognized as the time when schooling should be compulsory.
While aid to this sector increased between 2015 and 2016, it has since fallen (Figure 2). This has been due, in part, to a lower allocation from the United Kingdom (-29%), much of which was for basic education. Another observation: while the needs are great for this educational sub-sector, more aid is destined for post-secondary education in sub-Saharan Africa, i.e., USD 1.27 billion as opposed to USD 829 million for basic education, which is a challenge in terms of social justice4.
Figure 2. Total aid to education disbursements, by level of education, 2009-2019 Source: World Bank & GEMR-UNESCO (2021)
What about marginalized populations?
Ainsi, non seulement l’aide ne cible pas nécessairement les pays et les Not only does aid not necessarily target the relevant countries and education sectors, but the most marginalized populations are not always the first to benefit from aid, either. For example, the poorest girls are 60 years behind the richest boys in terms of universal primary completion1. How effective, then, has the educational aid of the past 30 decades actually been? The same applies to disparities between populations living in rural and urban areas, with the latter being favored by aid. This is reflected, in particular, in the figures on school retention or on the level of qualification of the teaching staff in rural areas (Figure 3).
Figure 3. Percentage of the population with less than four years of education for the age group 20-24 years Source : World Inequality Database on Education (WIDE) (2021)
More aid… but more importantly, better management of that aid
Of course, an increase in resources is not enough to bring about change in education. Indeed, recent increases in public education spending have been associated with relatively small improvements in education outcomes. Although access to education has improved, according to the World Bank, 53% of ten-year-olds in low- and- middle-income countries are unable to read or understand a short, age-appropriate text. This is largely due to deficiencies in the management of resources by the States. From the perspective of resource management, few countries are able to communicate, in particular to UNESCO, how much they spend on primary, secondary, and tertiary education. Furthermore, countries like Chad and Niger spend amounts similar to those spent by Malawi and Sierra Leone, but achieve less than half the learning adjusted years of schooling.2.
IN CONCLUSION, IT IS IMPORTANT TO REMEMBER THAT WHILE FOREIGN AID IS SIGNIFICANTLY INCREASING IN SUB-SAHARAN AFRICA, THE CHALLENGE IS TO ENSURE THAT IT SUFFICIENTLY AND EFFECTIVELY TARGETS COUNTRIES, SECTORS, AND POPULATIONS IN NEED. THIS IS ESPECIALLY IMPORTANT GIVEN THAT DONOR COUNTRIES ARE LIKELY—AND SOME HAVE ALREADY BEGUN—TO SHIFT THEIR AID BUDGETS TO NATIONAL PRIORITIES RELATED TO UNEMPLOYMENT, AND TO BUSINESS SUPPORT MEASURES ADDRESSING THE CONSEQUENCES OF THE PANDEMIC. DONOR PRIORITIES MAY ALSO SHIFT TO HEALTH OR OTHER EMERGENCIES IN RECIPIENT COUNTRIES. SOME ESTIMATES PREDICT THAT EDUCATION AID COULD FALL BY USD 2 BILLION FROM ITS 2020 PEAK, AND NOT RETURN TO 2018 LEVELS UNTIL 2027.
Dans ce dixième article du blog, nous faisons le point sur les potentiels progrès en matière de priorisation de l’aide internationale, en nous focalisant sur le secteur éducatif Afrique subsaharienne.
Avant toute chose, rappelons la définition de l’aide internationale : il s’agit de l’aide matérielle d’un pays (ou d’un ensemble de pays) à un autre pays, destinée aux plus démunis1. À noter que l’aide est restée à environ 0,3% du revenu national brut des pays donateurs au cours des 15 dernières années. En 2005, les pays de l’Union européenne se sont engagés à allouer 0,7% de leur revenu national brut à l’aide publique au développement. Mais sur les 30 pays du Comité d’aide au développement de l’OCDE, seuls cinq ont atteint cet objectif des 0,7% en 20192.
Pourquoi faire de l’Afrique une priorité ?
Encore de nombreux enfants sont non-scolarisés en Afrique subsaharienne. Et lorsqu’ils sont scolarisés, ils n’acquièrent souvent pas les compétences de base comme l’ont révélé de nombreuses enquêtes ces dernières années. L’aide internationale, même si elle n’est sans commune mesure avec le budget global des États, est donc nécessaire pour poursuivre le développement des systèmes éducatifs. D’autant plus après l’épisode COVID-19 : les budgets éducatifs nationaux ont connu ou connaitront des coupures relativement importantes2.
L’aide à la région
Paradoxalement, alors que les besoins sont criants dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, une quantité surprenante d’aide va aux pays qui sont loin d’être les plus pauvres1. Pour illustrer ce propos, notons qu’entre 2000 et 2010, plus de la moitié des fonds alloués à l’éducation par la Banque mondiale étaient destinés à trois pays : l’Inde, le Pakistan et le Bangladesh3. Ces dernières années, c’est en Afrique du Nord et au Moyen-Orient que l’aide a le plus augmenté2.
Toutefois, l’aide à l’éducation en Afrique subsaharienne, en chute jusqu’à la première moitié des années 2010, a connu une tendance à la hausse au cours des cinq dernières années. Entre 2014 et 2019, elle est passée de 1,4 à 1,7 milliards de dollars US (Graphique 1). Ce chiffre sous-estime le total alloué à la région, car une part de l’aide qui n’est pas allouée aux pays dans la base de données de l’OCDE est susceptible d’être versée à la région2.
Graphique 1. L’aide à l’éducation par région entre 2009 et 2019, en milliards de dollarsSource : World Bank & GEMR-UNESCO (2021)
L’éducation de base, encore une priorité pour la région. Et pourtant…
Regardons en particulier l’aide destinée àl’éducation de base. En effet, c’est à ce niveau d’enseignement – comprenant le préscolaire, le primaire, le début du secondaire et l’alphabétisation des adultes – que s’acquièrent les connaissances et compétences de base, notamment en lecture, écriture et calcul. Elle correspond également à ce qui est reconnu internationalement comme étant la période où la scolarisation devrait être obligatoire.
Cependant, alors que l’aide en général pour ce secteur avait augmenté entre 2015 et 2016, elle a depuis chuté (Graphique 2). Cela est en partie dû à une allocation moindre venant du Royaume-Uni (à savoir – 29%) dont une large part était pour l’éducation de base. Autre constat : alors que les besoins sont importants pour ce sous-secteur éducatif, davantage d’aide est destiné à l’enseignement post-secondaire en Afrique subsaharienne, à savoir 1,27 milliards contre 829 millions de dollars US pour l’éducation de base, ce qui interpelle en termes de justice sociale4.
Graphique 2. Total des décaissements d’aide à l’éducation par niveau d’enseignement entre 2009 et 2019, en milliards de dollars Source : World Bank & GEMR-UNESCO (2021)
Et les populations marginalisées ?
Ainsi, non seulement l’aide ne cible pas nécessairement les pays et les secteurs éducatifs pertinents, mais en plus, les populations les plus marginalisées ne bénéficient pas toujours en priorité de l’aide. Par exemple, nous savons que les filles les plus pauvres ont 60 ans de retard sur les garçons les plus riches en termes d’achèvement universel de l’enseignement primaire1. Quelle est l’efficacité de l’aide depuis des décennies ? Il en va de même avec les disparités entre populations vivant en milieu rural et celles en milieu urbain, ces dernières étant privilégiées par l’aide, ce qui se fait notamment ressentir dans les chiffres sur le maintien des élèves à l’école ou encore sur le niveau de qualification du personnel enseignant en zone rurale (Graphique 3).
Graphique 3. Pourcentage des 20-24 ans avec moins de quatre ans d’éducation par zone Source : World Inequality Database on Education (WIDE) (2021)
Plus d’aide… mais aussi, et surtout, une meilleure gestion de cette aide
Évidemment, il ne suffit pas d’augmenter les ressources pour que les changements s’opèrent en matière d’éducation. En effet, les récentes augmentations des dépenses publiques d’éducation ont été associées à des améliorations relativement faibles des résultats scolaires. Bien que l’accès à l’éducation se soit amélioré, selon la Banque mondiale, 53% des enfants de 10 ans dans les pays à revenu faible ou intermédiaire sont incapables de lire et de comprendre un texte court adapté à leur âge. Cela est en grande partie dû aux déficiences dans la gestion des ressources par les États. De ce point de vue, peu de pays ne sont en mesure de communiquer notamment à l’UNESCO le montant qu’ils consacrent à l’enseignement primaire, secondaire et supérieur. Par ailleurs, des pays comme le Tchad et le Niger dépensent des sommes similaires à celles du Malawi et de la Sierra Leone, mais ont des élèves qui mettent le double du nombre d’années de scolarité pour atteindre des résultats d’apprentissage équivalents2.
POUR CONCLURE, RAPPELONS QUE MÊME SI L’AIDE INTERNATIONALE A TENDANCE À SENSIBLEMENT AUGMENTER EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE, IL S’AGIT DE S’ASSURER QU’ELLE CIBLE SUFFISAMMENT ET RÉELLEMENT LES PAYS, LES SECTEURS ET LES POPULATIONS DANS LE BESOIN. CETTE RÉFLEXION EST D’AUTANT PLUS CRUCIALE QUE LES PAYS DONATEURS SONT SUSCEPTIBLES – ET CERTAINS ONT DÉJÀ COMMENCÉ – DE RÉORIENTER LEUR BUDGET DE L’AIDE VERS DES PRIORITÉS NATIONALES LIÉES AU CHÔMAGE ET AUX MESURES DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES POUR RÉPONDRE AUX CONSÉQUENCES DE LA PANDÉMIE. LES PRIORITÉS DES DONATEURS POURRAIENT AUSSI SE DÉPLACER VERS LA SANTÉ OU D’AUTRES URGENCES DANS LES PAYS RÉCIPIENDAIRES. CERTAINES ESTIMATIONS PRÉVOIENT QUE L’AIDE À L’ÉDUCATION POURRAIT CHUTER DE 2 MILLIARDS DE DOLLARS US PAR RAPPORT À SON PIC DE 2020, ET NE PAS REVENIR AUX NIVEAUX DE 2018 AVANT 2027.
For decades, governments in the global South, including in sub-Saharan Africa, have been officially adopting international development goals and, therefore, education goals. From 1990 to 2015, along with the Millennium Development Goals, the well-known Education for All agenda focused on the mass enrollment of students at the primary level. Although there has been clear progress in the number of students enrolled in schools worldwide, the fact that too many children and young people are out of school and lack basic literacy skills has prompted the international community to continue its efforts.
Thus, the international agenda of the Sustainable Development Goals (SDGs) was adopted in 2015. Unlike previous agendas, the SDGs are universal in that they also concern the countries of the global North. Another particularity is that these goals are much broader, emphasizing both access and quality at levels of education other than merely primary. In this article, based on research conducted over the past two years, we question the relevance of this international agenda considering African national realities, using the specific example of global citizenship education (GCE).
This concept is explicitly reflected in the SDG 4.7: “Ensure all learners acquire knowledge and skills needed to promote sustainable development, including among others through education for sustainable development and sustainable lifestyles, human rights, gender equality, promotion of a culture of peace and non-violence, global citizenship, and appreciation of cultural diversity and of culture’s contribution to sustainable development” [1]. UNESCO, the institution that has propelled this concept onto the international stage, outlines the concept: GCE aims to “instill in learners the values, attitudes and behaviors that support responsible global citizenship: creativity, innovation, and commitment to peace, human rights and sustainable development” [2].
First challenge: before addressing the global nature of citizenship, should national citizenship not be stabilized on the African continent? Indeed, this citizenship, with its colonial legacy (in terms of the arbitrary distribution of national territories), has been increasingly contested since the end of the Cold War; and has been a source of violent political and democratic struggles throughout the continent. More recently, in Mali, for example, the fragility of the state and the ethnic tensions fueled by jihadists have led to violent attacks on Dogon, Fulani, and other villages.
Second challenge: citizenship education, whether national or global, must be able to bring about changes in the students, who will be the citizens of tomorrow. This requires a certain quality of teaching and learning. However, due to large class sizes and teaching practices that emphasize recitation and memorization, it is difficult to actively engage students in complex tasks. Moreover, many people interviewed in the field, including at UNESCO, recognize that among all the SDGs’ education-related targets, Goal 4.7 is not necessarily a priority for Africa: there are higher priorities like teaching and learning issues. This also raises questions about the choices made in terms of the language of instruction. In many African countries, the language of the former colonial power is still the one taught in school. However, without mentioning the socio-cultural dimension that is flouted, here, it has been widely demonstrated that students tend not to master this language. This underlines the importance of teaching in the mother tongue, at least partially, to effectively implement education for active citizenship and to train students capable of reflecting on what it means to be a citizen in their own contexts.
Third challenge: behind the concept of global citizenship lies the idea of the place and role of citizens in an increasingly globalized world. We believe that the concept of global citizenship makes sense in Africa, given the challenges that this continent faces: population growth, urbanization, the climate crisis, and socioeconomic inequalities. However, we know that in the context of globalization, there are winning and losing countries—and that the balance is tilted against Africa, which generally does not fully benefit from the supposed advantages of the new global economy. So, can there really be a sense of belonging to a global community that leaves many by the wayside? Even in Northern countries, GCE is viewed within a minimalist framework that considers global citizenship, at best, a Band-Aid solution to the social and ecological challenges of globalization (e.g., via learning to sort one’s waste, exchanging letters with students in distant countries, etc.), but certainly not one that enables deep societal changes.
Fourth challenge: the ‘global’ nature of GCE implies not being locked into merely local issues, but also being open to the rest of the world. However, we note a gap between what the curriculum suggests in terms of student decentration and classroom practices. Our research in Senegal shows that most teachers mainly cover issues related to that country because they are not sufficiently trained or informed about foreign issues—including what is happening in neighboring countries. This would require the availability and mastery of digital tools to research issues with a global scope—in particular, the Internet or social networks—as well as the ability to operationalize them at the local community level. This is far from being the case at present.
Beyond these challenges, it is important to note that the concept of GCE has not remained solely at the international level. It has already been integrated into numerous reports and declarations at the national and regional levels in Africa. Indeed, it appears that the discourse around GCE has been systematically taken up in the key texts of national education policies since 2015. Could one say blindly? A detailed examination of these policies shows there is no explicitation of the concept or precision as to how it is perceived in specific national contexts. At the regional level, the concept of GCE is found in the Kigali Declaration of the Ministerial Conference on Post-2015 Education for Sub-Saharan Africa. Also, a recent UNESCO report, Global Citizenship Education: Taking it Local, demonstrates that there are national/local/traditional concepts that aim to promote ideas reflecting those at the heart of GCE. This is the case, for example, with the Charter of Mandenin Mali [3].
IN CONCLUSION, WE BELIEVE THAT GLOBAL CITIZENSHIP EDUCATION, A GOAL OF THE 2015-2030 INTERNATIONAL AGENDA, IS A CONCEPT THAT HAS VIABLE PRACTICAL APPLICATIONS FOR AFRICAN COUNTRIES. NEVERTHELESS, PROGRAMS RELATED TO GCE CANNOT IGNORE THE CHALLENGES OF CITIZENSHIP (INTERNAL CONFLICTS, TYPES OF PEDAGOGY, AND LANGUAGE CHOICES) AND GLOBALIZATION (PROFOUND CHANGES AND KNOWLEDGE OF GLOBAL ISSUES), WHICH COULD POTENTIALLY COMPROMISE ITS DISSEMINATION. FINALLY, IT SHOULD BE REMEMBERED THAT EDUCATION ALSO TAKES PLACE IN AN INFORMAL SETTING, OUTSIDE OF SCHOOL; THE MOST PROMISING EXPERIENCES IN GLOBAL CITIZENSHIP ON THE CONTINENT COME FROM AWARENESS-RAISING WITHIN LOCAL COMMUNITIES OR SOCIAL NETWORKS.
Depuis des décennies, les gouvernements dans les pays du Sud, y compris en Afrique subsaharienne, adoptent officiellement des objectifs internationaux en matière de développement et donc d’éducation. De 1990 à 2015, parallèlement aux Objectifs du Millénaire pour le Développement, le bien connu agenda de l’Éducation Pour Tous visait essentiellement la scolarisation massive des élèves au niveau du primaire. Bien qu’il y ait eu des progrès nets dans le nombre d’élèves scolarisés dans le monde, le constat d’un nombre trop important d’enfants et de jeunes en-dehors de l’école, et sans compétences suffisantes, a incité la communauté internationale à poursuivre les efforts.
Ainsi, depuis 2015 et jusqu’en 2030, c’est l’agenda international des Objectifs du développement durable (ODD) qui fait foi. Contrairement aux précédents agendas, les ODD ont un caractère universel dans la mesure où ils concernent aussi les pays du Nord. Autre particularité, ces objectifs sont beaucoup plus larges, en mettant aussi bien l’emphase sur l’accès que sur la qualité, à d’autres niveaux éducatifs que simplement l’enseignement primaire. Dans cet article, nous questionnons, à partir de recherches menées ces deux dernières années, la pertinence de cet agenda international à la lumière de réalités nationales africaines, en utilisant l’exemple spécifique de l’éducation à la citoyenneté mondiale (ECM).
Ce concept se retrouve explicitement dans l’ODD 4.7 : « Garantir, d’ici 2030, à tous les élèves des connaissances et des compétences requises pour la promotion du développement durable, notamment grâce à l’éducation en faveur du développement et des modes de vie durables, des droits de l’Homme, de l’égalité des sexes, de la promotion d’une culture de paix et de non-violence, de la citoyenneté mondiale et de l’appréciation de la diversité culturelle, ainsi que de la contribution culturelle au développement durable » [1]. L’UNESCO, institution qui a propulsé ce concept sur la scène internationale, en précise les grandes lignes : l’ECM a pour « objet de mettre à la disposition des apprenants de tous âges les moyens d’assumer un rôle actif tant au niveau local que mondial dans la construction de sociétés plus pacifiques, tolérantes, inclusives et sûres » [2].
Premier défi : avant de s’intéresser au caractère mondial de la citoyenneté, ne faut-il pas stabiliser la citoyenneté nationale sur le continent africain ? En effet, cette citoyenneté, avec en arrière-plan l’héritage coloniale en termes de répartition arbitraire des territoires nationaux, a été de plus en plus contestée depuis la fin de la guerre froide, et a été une source de violentes luttes politiques et démocratiques sur tout le continent. Plus récemment, au Mali par exemple, la fragilité de l’État ainsi que les tensions ethniques alimentées par les djihadistes ont entraîné de violentes attaques contre des villages dogons, peuls et autres.
Deuxième défi : l’éducation à la citoyenneté, nationale ou mondiale, doit pouvoir provoquer un changement chez les élèves, qui seront les citoyennes et citoyens de demain – ce qui implique la garantie d’une certaine qualité d’enseignement et d’apprentissage. Or, il est difficile de faire participer activement les élèves à des tâches complexes en raison d’effectifs pléthoriques dans les classes et de pratiques pédagogiques qui privilégient davantage la récitation et la mémorisation. D’ailleurs, de nombreuses personnes interrogées sur le terrain, y compris au niveau de l’UNESCO, reconnaissent que parmi toutes les cibles des ODD liés à l’éducation, l’objectif 4.7 n’est pas nécessairement une priorité pour l’Afrique au regard des enjeux en matière de qualité d’enseignement et d’apprentissage. Cela amène également à interroger les choix en matière de langue d’instruction. Dans de nombreux pays africains, la langue de l’ancienne colonie reste celle enseignée à l’école. Or, sans évoquer la dimension socioculturelle qui est bafouée, il a été largement démontré que les élèves ne maîtrisent pas cette langue. Cela souligne l’importance d’un enseignement, au moins partiellement, dans la langue maternelle pour mettre en œuvre efficacement l’éducation à la citoyenneté active et former des élèves capables de réfléchir à ce que signifie être un citoyen ou une citoyenne dans leur propre contexte.
Troisième défi : derrière le concept de citoyenneté mondiale se cache l’idée de la place et du rôle des citoyennes et citoyens dans un monde de plus en plus globalisé. Or, on sait que dans ce contexte, il y a des pays gagnants et des pays perdants, et que la balance penche généralement en défaveur de l’Afrique qui de manière générale ne bénéficie pas pleinement des avantages supposés de la nouvelle économie mondiale. Ainsi, peut-il réellement y avoir un sentiment d’appartenance à une communauté mondiale qui laisse un grand nombre sur le bas-côté ? Nous estimons toutefois que le concept de citoyenneté mondiale fait sens sur le continent, compte tenu des défis que l’Afrique doit relever pour la planète, tels que la croissance démographique, l’urbanisation, la crise climatique et les inégalités socioéconomiques. Néanmoins, l’ECM, quand elle est prise en considération, est envisagée, y compris dans les pays du Nord, dans un cadre minimaliste qui, au mieux, considère la citoyenneté mondiale comme un pansement pour résoudre les défis sociaux et écologiques de la mondialisation (apprendre à trier ses déchets, échange de lettres avec des élèves de pays éloignés, etc.), mais certainement pas pour permettre des changements sociétaux en profondeur.
Quatrième défi : le caractère « mondial » de l’ECM implique de ne pas s’enfermer dans des problématiques simplement locales, mais également de s’ouvrir au reste du monde. Cependant, nous constatons un écart entre ce que le curriculum suggère en termes de décentration des élèves et les pratiques en classe. Nos recherches au Sénégal montrent que la majorité des enseignantes et enseignants couvrent principalement les questions liées au pays car n’étant pas suffisamment formés et informés sur les questions étrangères, y compris ce qui se passe dans les pays voisins. D’ailleurs, cela nécessiterait – ce qui est loin d’être le cas actuellement – la mise à disposition et la maîtrise d’outils numériques pour faire des recherches, notamment à travers Internet ou les réseaux sociaux, de problématiques à portée globale, tout en étant en mesure de les opérationnaliser au niveau de la communauté locale.
Au-delà de ces défis, notons que le concept d’ECM n’est pas resté uniquement au niveau des hautes sphères internationales à New York ou à Paris. Il a déjà été intégré dans de nombreux rapports et déclarations aux niveaux national et régional en Afrique. Il ressort en effet que le discours autour de l’ECM est repris depuis 2015 dans les textes clés des politiques éducatives nationales de manière systématique. Pourrait-on dire aveuglément ? Car si l’on regarde en détail, il n’y a pas d’explicitation du concept ou de précision sur la manière dont il est perçu dans les contextes nationaux spécifiques. Au niveau régional, l’ECM se retrouve dans la Déclaration de Kigali à l’issue de la Conférence ministérielle sur l’éducation post-2015 pour l’Afrique subsaharienne. Aussi, un récent rapport de l’UNESCO, Éducation à la citoyenneté mondiale : pour une approche locale, démontre qu’il existe des concepts nationaux/locaux/traditionnels dont le but est de promouvoir des idées qui reflètent celles qui sont au cœur de l’ECM. C’est le cas par exemple avec la Charte du Mandéen au Mali [3].
POUR CONCLURE, NOUS PENSONS QUE L’ÉDUCATION À LA CITOYENNETÉ MONDIALE, OBJECTIF DE L’AGENDA INTERNATIONAL 2015-2030, N’EST PAS UN CONCEPT COMPLÈTEMENT ABSTRAIT POUR LES PAYS AFRICAINS. NÉANMOINS, LES PROGRAMMES LIÉS À L’ECM NE PEUVENT IGNORER LES DÉFIS DE LA CITOYENNETÉ (CONFLITS INTERNES, TYPES DE PÉDAGOGIE ET CHOIX LINGUISTIQUES) ET DE LA MONDIALISATION (CHANGEMENTS EN PROFONDEUR ET CONNAISSANCE DES ENJEUX GLOBAUX) QUI POURRAIENT POTENTIELLEMENT COMPROMETTRE SA DIFFUSION. ENFIN, RAPPELONS QUE L’ÉDUCATION SE FAIT ÉGALEMENT DANS UN CADRE INFORMEL, HORS DE L’ÉCOLE : NOTONS QUE LES EXPÉRIENCES LES PLUS PROMETTEUSES EN MATIÈRE DE CITOYENNETÉ MONDIALE SUR LE CONTINENT PROVIENNENT DE SENSIBILISATION AU SEIN DE LA COMMUNAUTÉ LOCALE OU DES RÉSEAUX SOCIAUX.
As a preamble, let us recall that to compensate for African states’ financial incapacity to meet the educational needs of their populations, international cooperation has historically been present on the African continent. Aid to education in sub-Saharan Africa has seen an upward trend over the past five years. Between 2014 and 2019, it increased from US$1.4 billion to US$1.7 billion [1].
In this context, the 2000 Paris Declaration on Aid Effectiveness is explicit: “Donors commit to harmonize their activities. Harmonization should focus on […] co-ordination of political engagement; and practical initiatives such as the establishment of joint donor offices” [2].
Indeed, aid coordination would make it possible to act more effectively in favor of populations in need, particularly in remote areas of the continent, by joining human and financial forces rather than leaving each party to act alone in its corner. This would be all the more the case in the context of a proliferation of cooperation institutions and new financing mechanisms in Africa.
However, these intentions, relevant as they may be, have been in vain for decades of cooperation in the education sector in Africa. As far back as 1967, the British think tank ODI pointed out the lack of coordination among aid agencies, criticizing the anomalies resulting from conflicts of interest, different administrative procedures, and contradictory prescriptions for the social progress of recipient countries [3].
In recent years, the Global Partnership for Education (GPE), which brings together a variety of entities from the international community, was created in part to address this challenge with the “by working better together, through collaboration and coordination, the aid regime will become more democratic and participatory” [4]. But the multilateral and bilateral cooperation institutions represented in the GPE continue to act independently according to their own agendas, which limits this coordination effort. Additionally, the instruments have been multiplying as new international financing mechanisms have been set up in recent years, even though the GPE could be able to accommodate these different funds.
We would like to illustrate this challenge of coordinating international cooperation actions in Africa with two concrete examples. We recently conducted research [5] on the practices of NGOs based in Switzerland whose context of action is mainly on the African continent. These NGOs have clearly shown that it is at the level of coordination of actions on the ground that the challenges remain difficult to address. Only 50% of respondents in a questionnaire think that their actions in the field are coordinated with similar actions of other institutions: “There is a special atmosphere among the actors. We are somewhat competitors”, said an informant during an interview. More concretely, dozens of NGOs intervene in the area of in-service training for teachers with their own approaches and their own programs, without necessarily consulting each other on the possibility of joint actions. Moreover, “the big and small actors are not at the same level” since some institutions have a more privileged place than others in the decision-making process at the national level, and not all have access to the same level of information about the actions carried out in a given country.
Another example is the action of French cooperation in the context of the G5 Sahel. The effects of a lack of coordination can be dramatic in these contexts of extreme adversity: schools are closed by the hundreds, leaving thousands of children are unable to attend. These challenges have been amplified by the COVID-19 crisis. Key people in the French cooperation system go so far as to say that “if we take this a little further, the problem of financial resources is not a problem. There are about 40–50 projects and dozens of actors, often with a lack of coordination and an overlap of projects”. A report published in 2019 by the French Coalition Education network showed that the inventory of actions in the field does not reveal any real overall coherence, which poses the risk of amplifying existing imbalances [6].
But beyond the necessary efforts on the part of international cooperation institutions, the primary responsibility for this coordination effort lies with the states; not only are they responsible for the development of the education systems, but their lack of centralized coordination can lead to an unequal supply of education and cause harm to already vulnerable areas. We observe that this lack of coordination can be convenient for some people in the state machinery who see it as an opportunity to multiply financial inputs.
This brings us to the question of capacity building, which should be at the heart of international cooperation actions at all levels (from international to local). In this case, how can we ensure that the state is able to effectively regulate the education system rather than substituting itself for it? Also, in a growing context of decentralization, it is more than recommended to refer to state authorities at the local level to make known the action taken. In this way, they have a better knowledge of the activities on the ground and can better coordinate them.
Finally, we would like to highlight the existence of positive experiences in favor of better coordination. Let us mention the “Education Champions” initiative launched in France by the French Development Agency (AFD) and Coalition Education, and the Thematic Days of the Swiss Network for Education and International Cooperation (RECI). Based on common issues, these actions aim to encourage dialogue and strengthen partnerships by sharing the existence of activities in the field and identifying best practices. In addition, more and more consultation frameworks are being created in the field, bringing together the country’s Ministry of Education and major cooperation institutions. In Mali, for example, the Education Cluster, jointly managed by the Ministry, Save the Children, and UNICEF, aims to develop capacity and coordination mechanisms to improve responses in humanitarian crises and to strengthen the capacity and readiness of humanitarian staff and government authorities for planning and managing the quality of education programs in emergency situations.
TO CONCLUDE, LET US REMEMBER THAT INTERNATIONAL COOPERATION ACTIONS IN EDUCATION CANNOT BE IMPROVISED BECAUSE, IN THE END, IT IS THE BENEFICIARIES OF THESE ACTIONS, OFTEN AMONG THE MOST VULNERABLE, WHO SUFFER. THIS COORDINATION WILL BE MORE CRUCIAL THAN EVER IN THE COMING YEARS; FOLLOWING COVID-19, GOVERNMENTS IN 65% OF THE POOREST COUNTRIES HAVE REDUCED THEIR FUNDING FOR THE EDUCATION SECTOR, AND INTERNATIONAL AID IS LIKELY TO DECREASE BY 12% BY 2022 [7].
This article is based on the data available prior to publication. As the topic is highly evolving, we may need to update the article at a later date.
Since March 2020, when the COVID-19 pandemic spread beyond China’s borders, many international cooperation institutions have mobilized to respond to this crisis. The closure of schools in more than 150 countries and the shift to distance learning in most countries where the epidemic is rampant was the trigger.
In this article, we will analyze the actions and orientations proposed by major organizations in the field. (Some blogs [ex. 1 or ex. 2] were only at the level of description.)
Many of the observations made in previous articles in this blog are still valid. However, a few changes, and we will see if they are pleasing, have appeared regarding this crisis.
Priority to the most fragile contexts
This crisis has highlighted the importance of acting even more in the most fragile contexts, where education systems were already experiencing difficulty before the crisis. From this point of view, there seems to be a consensus on the part of the international organizations studied, which are concerned about the difficulties of ensuring pedagogical continuity when everyone does not have the same access to quality teaching and educational resources outside school.
UN agencies, for instance, have emphasized the challenges for certain contexts or populations regarding access to these resources.
The UN Secretary-General, António Guterres, recalled that “almost all students are now out of school. Some schools are offering distance learning, but this is not available to all. Children in countries with slow and expensive Internet services are severely disadvantaged.” Furthermore, UNESCO, the UN specialized agency in the field of education, relays the message of the parent agency.
Turning teaching materials into digital format at short notice has been a challenge as few teachers have strong digital and ICT skills. In many countries in South West Asia and sub-Saharan Africa only about 20% or often fewer households have internet connectivity at home, let alone personal computers.
UNESCO has even launched a Global Education Coalition that brings together multilateral, private sector, and philanthropic partners to support distance education globally. Among the goals of this coalition is the need “to help countries assure the inclusive and equitable provision of distance education.”
This priority of reaching the most disadvantaged is also visible through the funds granted by cooperation institutions, which fear that this additional crisis will jeopardize their efforts. For this reason, existing or new resources will be mobilized to respond to it.
This is the case of the World Bank through funds previously allocated to countries that can be redirected in response to the education situation created by the health crisis. Among other things, the organization is funding impact evaluations to understand what the most effective solutions to promote learning for children and adults in low- and middle-income countries are and, thus, generate useful and rapidly mobilizable information. The World Bank has so far made $160 billion available to 25 countries in its first set of emergency support operations. Of the countries eligible to receive these funds, only Pakistan has indicated its intention to use them for education. This is not surprising. This corresponds to an observed trend in aid to education, as we noted in blog #01—namely, between 2000 and 2010, more than half of the funds allocated to education by the World Bank went to three countries (India, Pakistan and Bangladesh) that are not among the poorest countries. It is, therefore, necessary to be vigilant in the granting of this aid, particularly for the populations most in need.
Other institutions, such as the Global Partnership for Education (GPE), and funds, such as Education Cannot Wait (ECW), are also mobilized in favor of vulnerable contexts where they usually act.
GPE has released $250 million to help developing countries mitigate the immediate and long-term effects of the pandemic on education: “The funds will help sustain learning for up to 355 million children, with a focus on ensuring that girls and poor children, who will be hit the hardest by school closures, can continue their education.”
ECW has activated a “First Emergency Response” funding stream to redirect existing funds as well as raise additional funds to support education. It has raised $23 million and is requesting an additional $50 million to address COVID-related education needs. Priorities include ensuring the continuity of distance learning and COVID awareness. Most of the funds are allocated to implementing partners, including UNICEF and the World Food Programme.
Even if massive commitments are observed, the arguments by international organizations to justify interventions in disadvantaged contexts have remained relatively the same. Moreover, some organizations have taken advantage of this exceptional situation to further legitimize their actions. Beyond the fact that institutions and funds such as ECW or Save the Children can boast of having already been active for several years in crisis contexts, it is interesting to note that for the World Bank, for example, the priority remains “preserving human capital,” a key concept for the organization. Similarly, if we analyze the expertise the Bank brings to the countries through documents that can be used by staff on the ground to guide national policies, we find the organization’s classic rhetoric: pedagogical continuity must be ensured insofar as school closures will have an impact on access to employment and, therefore, on economic growth—which is the organization’s leitmotif, given that several economies are informal in the countries of intervention of the organization. Also, prior to COVID-19, the World Bank was concerned about learning poverty (“the percentage of children unable to read and understand a simple text by age 10”) in developing countries. This recent concept developed by the World Bank is being exploited to its full potential as the pandemic adds another barrier to learning.
Finally, with regard to taking into account populations constrained by adversity, it should be noted that this crisis has particularly highlighted the crucial role played by teachers in ensuring pedagogical continuity. Teaching is a profession affected by precariousness in several contexts. For instance, UNESCO clearly assumes this role with the slogan “Protect, support and recognize teachers.” Another example is that the GPE allows its special funds to be used to protect teachers who are suffering the negative effects of this crisis.
Teachers may have been on other duties or forced to leave their jobs. Crisis and postcrisis education budgets will be under pressure but for rapid and effective recovery national systems must keep their teachers. It is essential to support them through the crisis, enable them to support continuity of learning and prepare them for recovery and reopening as well as addressing recruitment gaps if these emerge.
Despite having relatively similar agendas before and during the COVID-19 crisis, we can point to some new developments—some encouraging but some worrisome.
This crisis has highlighted the importance of education (in particular, schooling) and, therefore, the need to protect it everywhere in the world, both in the Global North and in the Global South. Moreover, the World Bank, whose areas of intervention are usually located in “developing” countries, is interested in the contexts of the “developed” countries, as it was when it was created in 1945. We even find the idea of a “gigantic educational crisis,” which goes beyond the “learning crisis” that we have known until now, insofar as the influential states within the World Bank are themselves affected. Another interesting fact from this point of view is that even organizations working in normal times in crisis contexts (conflicts, natural disasters, etc.) find themselves supporting all education systems, being accustomed to acting in emergencies. This is the case with the Inter-Agency Network for Education in Emergencies, which brings together a range of cooperation actors and offers technical support to governments, with UNICEF and Save the Children making a substantial contribution during the COVID-19 period. In any case, perhaps this crisis will make it possible to advance the sense of global citizenship and solidarity that had already taken shape with youth movements on climate challenges, even though we have witnessed the closure of borders for health reasons.
Another novelty in the discourse of cooperation—this time, less favorable if we believe in the principle of everyone’s right to quality education everywhere in the world—is the excessive promotion of private sector actors, especially by UNESCO, which is often seen as having a humanist vision. Indeed, the organization wants to find equitable solutions in this period of crisis, as mentioned above, and, at the same time, bring to the forefront, through its Global Education Coalition, private for-profit institutions, particularly from the field of new technologies. Several reasons, not exhaustive, should alert us to the growing involvement of these companies in the education sector:
• Their products may be available at high costs. • They did not necessarily demonstrate a willingness to contextualize their products (through languages of instruction, contents etc.) before the COVID-19 crisis. • They may contribute to a deterioration of the public system by placing their revenues in tax havens. • The data they collect from consumers can be used for commercial purposes.
Partly aware of this concern, which was echoed by civil society, UNESCO removed certain institutions whose ethics were clearly incompatible with the organization’s declared values, such as Bridge International Academies, from the initial list of institutions. Another alarming implicit message: beyond the Global Education Coalition, UNESCO, in response to the crisis, is proposing a list of available tools that promotes here again private companies.
But where we see all the complexities of the discourse of international organizations, as we showed earlier in an article in this blog, other voices are being heard within UNESCO including the International Commission on the Futures of Education—a recent initiative of the organization that made the following statement, giving a little more hope).
In the same spirit, UNESCO, through the Global Education Monitoring Report team, publishes texts that warn against the possible excesses of the COVID-19 crisis—such as the blog article by Francine Menashy, which highlights the commercial interests of private actors for education (particularly in crisis contexts).
Since we are on the discourse contradictions, or at least on fuzzy positions amplified by the global crisis, we are also observing a shift at the level of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), which provides support in terms of expertise by disclosing good practices. In particular, the institution has coproduced a report with HundrEd, a nonprofit organization that seeks and shares inspiring innovations for primary and secondary education “for free.” The report contains some unusual rhetoric by the OECD: for once, economics (which is the organization’s Trojan horse, as its name suggests) is not at the heart of the discourse.
But in the meantime, the OECD, making explicit its concern to note the effects of the crisis on, in particular, the “diminished economic supply and demand, severely impacting businesses and jobs,” has produced A Framework to Guide an Education Response to the COVID-19 Pandemic of 2020 written by Fernando Reimers, a professor at Harvard and a member of UNESCO’s Futures of Education Commission, and Andreas Schleicher, head of the education sector at the OECD. Using the responses to an online questionnaire and PISA data for its analysis, this report highlights the challenges faced by different education systems in dealing with the reliance on e-learning as an alternative modality. The guidelines are general: the report is concerned, in particular, with the development of public–private partnerships or consideration of the most vulnerable populations but without specifying the exact modalities. This leaves the door open to any kind of strategy, as the authors did not particularly position themselves on principles related to the right to education.
Finally, still on surprising developments, the World Bank Group’s International Finance Corporation has pledged to freeze investments in private for-profit preprimary, primary, and secondary (also called “K-12”) schools. Although the request was made by several civil society organizations for months, the COVID-19 crisis accelerated this decision. The decision is in response to concerns about the effects of segregation and exclusion, the insufficient quality of education, noncompliance with standards and regulations, working conditions, and profit seeking commercial schools. Such actions, accompanied by statements such as “we expect a lot from our education systems, but tend to underestimate the complexity of the task and do not always provide the resources that the sector would need to meet our expectations” suggest an almost 180° turnaround by the World Bank, if we bear in mind the structural adjustment programs and their devastating effects on education systems in fragile countries.
IN CONCLUSION, WE CAN OBSERVE THAT INTERNATIONAL COOPERATION IN EDUCATION IS TAKING SERIOUSLY THE CHALLENGES THE COVID-19 CRISIS IS CREATING FOR EDUCATION SYSTEMS WORLDWIDE, ESPECIALLY IN DISADVANTAGED CONTEXTS. ALTHOUGH SEVERAL ACTIONS ARE IN LINE WITH WHAT INTERNATIONAL ORGANIZATIONS WERE DOING BEFORE, WE HAVE SHOWN THAT SOME NEW DEVELOPMENTS, ENCOURAGING OR WORRYING, HAVE APPEARED RECENTLY—WHICH ONLY INCREASES THE FEELING OF CONTRADICTIONS, EVEN THOUGH IT WOULD BE MORE USEFUL THAN EVER TO HAVE A CLEAR DISCOURSE TO PROVIDE A GLIMPSE OF A MORE RADIANT FUTURE. FROM THIS POINT OF VIEW, WE AGREE WITH ELIN MARTINEZ OF HUMAN RIGHTS WATCH, WHO IN HER ARTICLE WROTE THAT “ALL GOVERNMENTS SHOULD LEARN FROM THIS EXPERIENCE, AND STRENGTHEN THEIR EDUCATION SYSTEMS TO WITHSTAND FUTURE CRISES, WHETHER FROM DISEASE, ARMED CONFLICT, OR CLIMATE CHANGE.” SOLUTIONS SUCH AS HAVING A FAIRER TAXATION SYSTEM HAVE ALREADY BEEN HIGHLIGHTED BY ORGANIZATIONS SUCH AS ACTIONAID. FURTHERMORE, RESEARCH MUST BE ABLE TO ANALYZE, IN DEPTH, THE CURRENT AND FUTURE ACTIONS OF INTERNATIONAL COOPERATION IN THE CONTEXT OF THIS CRISIS AND, IN PARTICULAR, WHAT IS HAPPENING ON THE FIELD BEYOND THE DECLARATIONS.
Cet article se base sur des données disponibles avant sa publication. La thématique évoquée étant très évolutive, nous pourrons être amené à mettre à jour l’article ultérieurement.
Depuis le mois de mars 2020, période à laquelle la pandémie du COVID-19 a dépassé les frontières de la Chine et s’est répandue dans d’autres contextes nationaux, de nombreuses institutions de coopération internationale se sont mobilisées pour répondre à cette crise. La fermeture d’écoles dans plus de 150 pays, et le passage à l’enseignement et à l’apprentissage à distance, dans la plupart des pays où sévissait l’épidémie en a été l’élément déclencheur.
Dans cet article, nous allons analyser les actions et orientations proposées par des organisations majeures dans le domaine (certains blogs (ex.1 ou ex.2) se sont contentés de simplement décrire les récentes déclarations).
Beaucoup de constats établis dans des articles précédents de ce blog sont toujours valables. Quelques nouveautés, et nous verrons si elles sont réjouissantes, sont apparues avec cette crise.
Priorité aux contextes les plus fragilisés
Cette crise aura mis en évidence l’importance d’agir encore davantage dans les contextes les plus fragilisés, là où les systèmes éducatifs étaient déjà en difficulté avant la crise. De ce point de vue, il semble qu’il y ait un consensus de la part des organisations internationales étudiées, qui s’inquiètent des difficultés d’assurer la continuité pédagogique quand toutes et tous n’ont pas le même accès hors de l’école à un enseignement et à des ressources éducatives, qui plus est, de qualité.
Les institutions onusiennes insistent par exemple sur les défis pour certains contextes ou certaines populations d’accéder à ces ressources.
Le Secrétaire Général des Nations Unies, António Guterres, rappelle que « presque plus aucun élève ne va à l’école. Certains établissements proposent un enseignement à distance, mais cette solution est loin d’être la norme. Les enfants des pays où les services Internet sont lents et coûteux sont gravement désavantagés ». L’UNESCO, institution des Nations Unies spécialisée dans le domaine de l’éducation, relaie le message de l’institution mère.
La conversion des supports pédagogiques au format numérique dans des délais très brefs a posé problème, car peu d’enseignant·e·s possèdent de solides compétences numériques et en TIC. Dans de nombreux pays d’Asie du Sud-Ouest et d’Afrique subsaharienne, seulement 20 % environ des foyers, et souvent moins, disposent d’une connexion Internet à la maison, sans parler d’un ordinateur
L’UNESCO va même être à la tête d’une Coalition Mondiale pour l’Éducation qui rassemble des organisations multilatérales, du secteur privé et philanthropiques pour soutenir l’enseignement à distance au niveau mondial. Parmi les objectifs de cette coalition, il y a la nécessité de chercher des solutions équitables et un accès universel aux ressources pour les populations davantage exclues durant la pandémie.
Cette priorité d’atteindre les plus défavorisé·e··s est également visible par le biais des fonds octroyés par les institutions de coopération qui redoutent que leurs efforts soient mis en péril avec cette crise supplémentaire. Raison pour laquelle des moyens existants ou nouveaux vont être mobilisés pour y répondre.
C’est le cas de la Banque mondiale à travers des fonds déjà alloués auparavant aux pays qui peuvent être redirigés en réponse à la situation éducative créée par la crise sanitaire. L’organisation finance notamment des évaluations d’impact afin de saisir quelles sont les solutions les plus efficaces pour favoriser les apprentissages des enfants et des adultes dans les pays à faible ou moyen revenu, et ainsi de générer des informations utiles et rapidement mobilisables. Elle a jusqu’ici mis 160 milliards de dollars à la disposition de 25 pays dans le cadre d’une première série d’opérations de soutien d’urgence. Parmi les pays qui peuvent recevoir ces fonds, seul le Pakistan a fait part de son intention de les utiliser pour l’éducation. Cela n’est pas étonnant, et correspond à une tendance observée de l’aide à l’éducation comme nous l’avions relevé dans le blog #01, à savoir qu’entre 2000 et 2010, plus de la moitié des fonds alloués à l’éducation par la Banque mondiale étaient destinés à trois pays, l’Inde, le Pakistan et le Bangladesh, qui ne se situent pas parmi les pays les plus pauvres. Il faudra donc être vigilant sur l’octroi de cette aide, en particulier pour les populations les plus dans le besoin.
D’autres institutions comme le Partenariat Mondial pour l’Éducation (PME) ou des Fonds comme Education Cannot Wait vont également se mobiliser largement en faveur de contextes vulnérables où ils agissent habituellement.
Le PME a débloqué 250 millions de dollars pour aider les pays en développement à atténuer les effets immédiats et à long terme de la pandémie sur l’éducation : « Ces fonds aideront à soutenir l’apprentissage de jusqu’à 355 millions d’enfants, en veillant à ce que les filles et les enfants issus des familles pauvres, qui seront les plus durement frappés par les fermetures d’écoles, puissent continuer à apprendre ».
Education Cannot Wait a activé un volet de financement de « Première intervention d’urgence » pour réorienter les fonds actuels ainsi que pour collecter des fonds supplémentaires afin de soutenir l’éducation. Elle a collecté 23 millions de dollars et demande 50 millions de dollars supplémentaires pour répondre aux besoins d’éducation liés à COVID. Les priorités consistent à notamment assurer la continuité de l’apprentissage à distance ou la sensibilisation au COVID. La plupart des fonds sont alloués à des partenaires de mise en œuvre, notamment l’UNICEF et le Programme alimentaire mondial.
Même si des engagements massifs sont observés, les arguments mobilisés par les organisations internationales pour justifier des interventions dans les contextes défavorisés n’ont en revanche pas tellement évolué. D’ailleurs, certaines organisations profitent de cette situation exceptionnelle pour légitimer davantage leurs actions. Au-delà du fait que des agences comme Education Cannot Wait ou Save the Children peuvent se targuer de déjà agir depuis de nombreuses années dans des contextes de crise, il est intéressant de noter que pour la Banque mondiale par exemple, la priorité reste de « préserver le capital humain « , concept clé pour l’organisation. De même, si nous analysons l’expertise que la Banque apporte auprès des pays à travers notamment des guides qui peuvent servir au staff sur le terrain pour orienter les politiques nationales, nous retrouvons la rhétorique classique de l’organisation, à savoir qu’il faut assurer la continuité pédagogique dans la mesure où les fermetures d’écoles auront un impact sur l’accès à l’emploi et donc sur la croissance économique, grand leitmotiv de l’institution, sachant que beaucoup d’économies sont informelles dans les pays d’intervention de l’organisation. Aussi, avant COVID-19, la Banque mondiale se préoccupait de la pauvreté d’apprentissage dans les pays en développement (« le pourcentage d’enfants qui ne savent pas lire et comprendre un texte simple à l’âge de 10 ans »). Ce récent concept apporté par la Banque mondiale est exploité à son maximum puisque la pandémie ajoute une barrière supplémentaire à l’apprentissage.
Pour finir sur la prise en compte des populations contraintes par l’adversité, notons que cette crise a mis particulièrement en lumière le rôle crucial joué par les enseignant·e·s pour assurer la continuité pédagogique, profession touchée dans de nombreux contextes par la précarité. Par exemple, l’UNESCO l’assume clairement avec ce slogan « Protéger, soutenir et reconnaître les enseignants« . Autre exemple, le PME autorise que ses fonds spéciaux soit utilisés pour protéger les enseignant·e·s qui subissent les effets négatifs de cette crise.
Des enseignant·e·s risquent d’avoir été réaffecté·e·s ou forcé·e·s de quitter leur emploi. Les budgets d’éducation durant la crise et après la crise seront sous pression, mais les systèmes nationaux doivent retenir leurs enseignant·e·s pour pouvoir se rétablir rapidement et efficacement. Il est essentiel de leur prêter assistance pendant la crise, ce qui leur permettra d’assurer la continuité de l’enseignement, de se préparer au rétablissement et à la réouverture, et de faire face aux problèmes de recrutement le cas échéant.
Malgré des agendas relativement similaires à avant la crise du COVID-19, nous pouvons relever quelques nouveautés, certaines encourageantes, d’autres préoccupantes.
Cette crise aura mis en exergue l’importance que représente le domaine de l’éducation, et en particulier de la scolarisation, et donc de la nécessité de le protéger, partout dans le monde, aussi bien au Nord qu’au Sud. D’ailleurs, la Banque mondiale dont les zones d’intervention se situent habituellement dans les pays en développement s’intéresse aux contextes des pays du Nord, comme au moment de sa création en 1945. Nous retrouvons même l’idée de « crise éducative gigantesque », qui va au-delà de la « crise d’apprentissage » que nous connaissions jusqu’à maintenant, dans la mesure où les États influents au sein de la Banque mondiale étant eux-mêmes touchés. Autre fait intéressant de ce point de vue : même des organisations qui travaillent en temps normal dans des contextes de crise (conflits, catastrophes naturelles etc.) se retrouvent à appuyer l’ensemble des systèmes éducatifs, étant habitués à agir dans l’urgence. C’est le cas avec le cas du Réseau Inter-agences pour l’Éducation en Situation d’Urgence (INEE) qui regroupe un ensemble d’institutions de la coopération et propose un appui technique aux gouvernements, l’UNICEF et Save the Children y apportant une contribution substantielle pendant la période du COVID-19. Quoiqu’il en soit, peut-être que cette crise permettra, même si nous avons assisté à la fermeture des frontières pour des raisons sanitaires, de faire progresser le sentiment de citoyenneté mondiale et de solidarité, qui avait déjà pris forme avec les mouvements de la jeunesse sur les défis climatiques.
Autre nouveauté dans le discours de la coopération, cette fois moins favorable si nous croyons au principe du droit de toutes et tous à une éducation de qualité, partout dans le monde, c’est la promotion excessive d’institutions du secteur privé, surtout quand cela vient de la part de l’UNESCO, souvent considérée comme ayant une vision humaniste. En effet, l’organisation veut en même temps trouver des solutions équitables dans cette période de crise, comme nous l’avons mentionné plus haut, et en même temps mettre sur le devant de la scène, à travers sa Coalition Mondiale pour l’Éducation des institutions privées à but lucratif, en particulier provenant du domaine des nouvelles technologies. Plusieurs raisons, non exhaustives, doivent nous alerter à propos de l’implication croissante de ces entreprises dans le secteur éducatif :
Leurs produits peuvent être accessibles à des coûts élevés ;
Elles n’ont pas nécessairement démontré une volonté de contextualiser (langues d’instruction, contenus etc.) leurs produits avant la crise du COVID-19 ;
Elles peuvent contribuer à une détérioration du système public en plaçant leurs revenus dans des paradis fiscaux ;
Les données qu’elles récoltent auprès des consommateurs peuvent servir à des fins marchandes.
En partie consciente de cette inquiétude relayée par la société civile, l’UNESCO a retiré certaines institutions, telles que Bridge International Academies, de la liste initiale dont l’éthique était clairement incompatible avec les valeurs déclarées de l’organisation. Autre message implicite alarmant : au-delà de la Coalition Mondiale pour l’Éducation, l’UNESCO, pour répondre à la crise, propose une liste d’outils disponibles qui fait là encore la promotion d’entreprises privées.
Mais là où nous voyons toute la complexité du discours des organisations internationales, telles que nous l’avons montré antérieurement dans un article de ce blog, d’autres voix se font entendre au sein de l’UNESCO, et notamment la Commission internationale sur les Futurs de l’Éducation, récente initiative de l’organisation, qui a fait la déclaration suivante, donnant un peu plus d’espoir.
Dans le même état d’esprit, l’UNESCO, à travers l’équipe du Rapport mondial de suivi sur l’éducation, publie des textes qui mettent en garde contre les dérives possibles de la crise du COVID-19 comme l’article de Francine Menashy qui met en lumière les intérêts commerciaux des acteurs du privé pour l’éducation, en particulier dans des contextes de crise.
Puisque nous sommes sur les contradictions dans les discours, ou du moins sur des positionnements flous amplifiés avec la situation de crise mondiale, nous observons également un glissement au niveau de l’Organisation pour la Coopération et le Développement économique (OCDE), qui fournit un appui en termes d’expertise en divulguant des bonnes pratiques. L’institution a notamment co-produit un rapport avec HundrEd, une organisation à but non lucratif, qui recherche et partage « gratuitement » des innovations inspirantes pour l’éducation primaire et secondaire. On y retrouve une rhétorique peu usuelle pour l’institution : pour une fois, l’économie (qui est le cheval de Troie de l’organisation comme son nom l’indique) n’est pas au cœur du discours.
Mais dans le même moment, l’OCDE, explicitant cette fois son souci de constater l’impact de la crise, en particulier sur la « diminution de l’offre et de la demande économiques, qui affecte gravement les entreprises et les emplois », a produit un Guide rapide pour l’élaboration d’une stratégie éducative pendant la pandémie, écrit par Fernando Reimers, par ailleurs enseignant-chercheur à Harvard et membre de la Commission internationale des Futurs de l’Éducation de l’UNESCO, et Andreas Schleicher, responsable du secteur éducation à l’OCDE. Utilisant les réponses d’un questionnaire en ligne et les données PISA pour son analyse, ce rapport met en lumière les défis auxquels sont confrontés les différents systèmes d’éducation face à la dépendance à l’éducation en ligne comme modalité alternative. Les orientations de ce guide sont très générales : le rapport se soucie notamment du développement de partenariat public-privé ou la prise en considération des populations des plus vulnérables, mais sans en préciser les modalités exactes. Ce qui laisse la porte ouverte à tout type de stratégie puisque, par ailleurs, les auteurs ne se positionnent pas particulièrement sur des principes en lien avec le droit à l’éducation.
Enfin, toujours sur les nouveautés surprenantes, la Société financière internationale (SFI) du groupe de la Banque mondiale a déclaré un gel des investissements à destination de l’enseignement primaire et secondaire privé à but lucratif. Même si la demande a été formulée par de nombreuses organisations de la société civile depuis des mois, la crise du COVID-19 a accéléré cette prise de décision. Cela vient répondre aux préoccupations concernant les effets sur la ségrégation et l’exclusion, la qualité insuffisante de l’éducation, le non-respect des normes et des règlements, les conditions de travail, et la recherche de profit des écoles commerciales. Ce genre d’actions accompagné de déclarations telles que « nous attendons beaucoup de nos systèmes éducatifs, mais nous avons tendance à sous-estimer la complexité de la tâche et ne fournissons pas toujours les ressources dont le secteur aurait besoin pour répondre à nos attentes » nous laisse penser à un retournement quasi à 180° de la Banque mondiale, si nous avons en tête les Programmes d’ajustement structurel et ses effets dévastateurs sur les systèmes éducatifs de pays fragiles.
EN CONCLUSION, NOUS POUVONS OBSERVER QUE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN ÉDUCATION PREND TRÈS AU SERIEUX LES DÉFIS QU’ENGENDRE LA CRISE DU COVID-19 SUR LES SYSTÈMES ÉDUCATIFS DU MONDE ENTIER, ET EN PARTICULIER DANS LES CONTEXTES DEFAVORISÉS. BEAUCOUP D’ACTIONS SONT DANS LA DROITE LIGNE DE CE QUE LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES FAISAIENT AVANT. NOUS AVONS NÉANMOINS DEMONTRÉ QUE DES NOUVEAUTÉS, ENCOURAGEANTES OU INQUIÉTANTES, SONT APPARUES DERNIÈREMENT, CE QUI FAIT QU’ACCROITRE LE SENTIMENT DE CONTRADICTIONS, ALORS MÊME QU’IL SERAIT PLUS QUE JAMAIS UTILE D’AVOIR UN DISCOURS CLAIR POUR LAISSER ENTREVOIR UN FUTUR PLUS RAYONNANT. DE CE POINT DE VUE, NOUS REJOIGNONS ELIN MARTINEZ, DE HUMAN RIGHTS WATCH, QUI DANS SON ARTICLE ECRIT QUE « TOUS LES GOUVERNEMENTS DEVRAIENT TIRER PARTI DE CETTE EXPÉRIENCE ET RENFORCER LEURS SYSTÈMES ÉDUCATIFS POUR RÉSISTER AUX CRISES FUTURES, QUE CE SOIT EN RAISON DE MALADIES, DE CONFLITS ARMÉS OU DU CHANGEMENT CLIMATIQUE ». DES SOLUTIONS ALLANT DANS CE SENS, TELLES QU’UN SYSTÈME DE TAXATION PLUS JUSTE, ONT DEJA ÉTÉ MIS EN LUMIÈRE PAR DES ORGANISATIONS COMME ACTIONAID. PAR AILLEURS, LA RECHERCHE DOIT ÊTRE EN MESURE D’ANALYSER EN PROFONDEUR LES ACTIONS ACTUELLES ET A VENIR DE LA COOPERATION INTERNATIONALE DANS LE CONTEXTE DE CETTE CRISE, ET EN PARTICULIER, CE QUI SE PASSE SUR LE TERRAIN, AU-DELÀ DES DÉCLARATIONS.
En préambule, rappelons que pour pallier l’incapacité financière des États à répondre aux besoins éducatifs de leur pays, la coopération internationale est historiquement présente sur le continent africain. L’aide à l’éducation en Afrique subsaharienne a connu une tendance à la hausse au cours des cinq dernières années. Entre 2014 et 2019, elle est passée de 1,4 à 1,7 milliard de dollars US [1].
Dans ce contexte, la Déclaration de Paris de 2000 portant sur l’efficacité de l’aide internationale est très explicite : « Les donneurs s’engagent à harmoniser leurs activités. Elle doit reposer avant tout sur […] une coordination de l’engagement politique, ainsi que des initiatives concrètes comme la création de bureaux communs à plusieurs donneurs » [2].
En effet, la coordination de l’aide permettrait d’agir plus efficacement en faveur des populations dans le besoin, en particulier dans les zones reculées de la région, en joignant les forces humaines et financières, au lieu d’agir seul dans son coin, d’autant plus dans un contexte de prolifération des institutions de coopération, ainsi que de nouveaux mécanismes de financements, en Afrique.
Cependant, ces intentions, toutes pertinentes soient-elles, restent vaines depuis des décennies de coopération dans le secteur éducatif en Afrique. En 1967 déjà, le think tank anglais ODI pointait du doigt le manque de coordination parmi les agences d’aide, critiquant les anomalies résultant de conflits d’intérêts, de procédures administratives différentes, de prescriptions contradictoires en vue des progrès sociaux des pays bénéficiaires [3].
Certes, ces dernières années, le Partenariat Mondial de l’Éducation (PME), qui regroupe une variété d’entités de la communauté internationale, a été créé en partie pour répondre à ce défi, avec « la conviction qu’en travaillant mieux ensemble, par la collaboration et la coordination, le régime de l’aide international deviendra plus démocratique et participatif » [4]. Mais les institutions de coopération multilatérale ou bilatérale représentées dans le PME continuent par ailleurs d’agir de leur côté selon leur propre agenda, ce qui vient limiter cet effort de coordination. Aussi, les instruments se multiplient dans la mesure où de nouveaux mécanismes de financements internationaux sont mis en place ces dernières années, alors même que le PME pourrait être en mesure d’accueillir ces différents fonds.
Nous souhaiterions illustrer ce défi de la coordination des actions de la coopération internationale en Afrique par deux exemples concrets. Nous avons mené récemment une recherche [5] sur les pratiques d’ONG dont le siège est basé en Suisse et le contexte d’action se situe principalement sur le continent africain. Ces ONG ont bien mis en évidence que c’est au niveau de la coordination des actions sur le terrain que les défis demeurent délicats à améliorer. Seules 50 % des personnes interrogées dans le cadre d’un questionnaire pensent que leurs actions sur le terrain sont coordonnées avec des actions similaires d’autres institutions : « Il y a une atmosphère particulière entre acteurs. On est un peu concurrents quand même », m’a précisé une coopérante lors d’un entretien. Plus concrètement, sur la formation continue du corps enseignant, des dizaines d’ONG interviennent dans une même zone avec leur propre approche, leur propre programme, sans nécessairement se concerter sur des possibilités d’actions communes. D’ailleurs, « les grands et les petits acteurs ne sont pas au même niveau » puisque des institutions ont une place plus privilégiée que d’autres dans les rouages décisionnels au niveau national, et toutes n’ont pas accès au même niveau d’informations des actions menées dans un pays donné.
Autre exemple, celui cette fois-ci de l’action de la coopération française dans le cadre du G5 Sahel. Les effets d’un manque de coordination peuvent être dramatiques dans ces contextes d’extrême adversité : les écoles sont fermées par centaines, et des milliers d’enfants ne peuvent pas être scolarisés. Ces défis se sont d’ailleurs amplifiés avec la crise COVID19. Des personnes clés au niveau de la coopération française vont jusqu’à dire qu’ « en poussant le bouchon un petit peu loin, le problème de la ressource financière n’est pas un problème. Il y a de l’ordre de 40-50 projets et des dizaines d’acteurs avec souvent une absence de coordination, une superposition de projets ». Un rapport publié en 2019 par la Coalition Education démontrait que le recensement des actions sur le terrain ne laisse pas apparaître de véritable cohérence d’ensemble, ce qui pose le risque d’une amplification des déséquilibres existants [6].
Mais au-delà des efforts nécessaires de la part des institutions de la coopération internationale, c’est aux États que revient la responsabilité première de cet effort de coordination car, non seulement ils sont garants du développement du système éducatif, mais le manque ou l’absence de coordination centralisée peut également engendrer une offre éducative inégalitaire et nuire à des zones déjà vulnérables. Nous observons que ce manque de coordination peut arranger certaines personnes dans les rouages étatiques qui y voient la possibilité de multiplier les entrées financières.
Cela amène donc à la question du renforcement des capacités qui devrait être au cœur des actions de la coopération internationale, et cela à tous les niveaux (de l’international au local). Dans ce cas, comment faire en sorte que l’État soit en mesure de réguler efficacement le système éducatif plutôt que de se substituer à lui. Aussi, dans un contexte croissant de décentralisation, il est plus que recommandé de se référer aux instances étatiques au niveau local pour faire connaître l’action menée. Celles-ci ont de cette manière une meilleure connaissance des activités sur le terrain, et peuvent être à même de mieux les coordonner.
Pour finir, nous souhaiterions mettre en lumière l’existence d’expériences positives en faveur d’une meilleure coordination. Mentionnons ici l’initiative lancée en France par l’Agence Française de Développement et la Coalition Éducation, «Les Champions de l’éducation » ou encore les Journées thématiques du Réseau Suisse Education et Coopération internationale (RECI). À partir d’enjeux communs, ces actions visent à encourager le dialogue et renforcer les partenariats en partageant l’existence d’activités sur le terrain et en identifiant des pratiques exemplaires. Par ailleurs, sur le terrain, apparaissent de plus en plus des cadres de concertation regroupant le Ministère de l’Éducation du pays et des institutions majeures de la coopération. Au Mali par exemple, le « Cluster Éducation » géré conjointement par le ministère, Save the Children et l’UNICEF, vise à développer la capacité et les mécanismes de coordination pour améliorer la réponse dans les crises humanitaires et à renforcer les capacités et la préparation du personnel humanitaire ainsi que des autorités gouvernementales pour planifier et gérer la qualité des programmes d’éducation dans les situations d’urgence.
EN CONCLUSION, RAPPELONS QUE LES ACTIONS DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN ÉDUCATION NE PEUVENT PAS ÊTRE IMPROVISÉES CAR À L’ARRIVÉE, QUI EN PÂTIT ? LES BÉNÉFICIAIRES DE CES ACTIONS, SOUVENT PARMI LES PLUS VULNÉRABLES. CETTE COORDINATION VA ÊTRE PLUS QUE JAMAIS CRUCIALE CES PROCHAINES ANNÉES DANS LA MESURE OÙ, À LA SUITE DE COVID19, LES GOUVERNEMENTS DANS 65% DES PAYS LES PLUS PAUVRES ONT RÉDUIT LEUR FINANCEMENT DESTINÉ AU SECTEUR ÉDUCATIF, ET QUE L’AIDE INTERNATIONALE RISQUE DE DIMINUER DE 12% D’ICI 2022 [7].
Nous avons voulu consacrer notre deuxième article du blog portant sur les acteurs de la coopération internationale en éducation au Partenariat Mondial pour l’Éducation, institution qui a pris beaucoup d’ampleur ces dernières années, mobilisant activement des chefs d’États comme E. Macron et M. Sall à Dakar en 2018 ou des chanteuses à succès comme Rihanna qui en est l’ambassadrice. Voyons donc qui se cache derrière cette organisation.
Quelques caractéristiques générales
Le Partenariat Mondial pour l’Éducation (PME) a été créé en 2002, d’abord sous l’appellation d’« Initiative de Mise en œuvre accélérée de l’éducation pour tous » (Fast Track Initiative). Il s’agissait d’une institution dirigée par la Banque mondiale regroupant diverses agences de coopération et dont le but était de donner un coup de fouet à l’engagement financier international en vue d’accélérer les progrès vers l’universalisation de l’éducation primaire dans les pays en développement. Cependant, la mise en œuvre des processus de planification et de financement de cette Initiative s’est faite au détriment de la coordination des donateurs, et a eu notamment pour conséquence l’augmentation des coûts de transaction et l’affaiblissement de l’efficacité de l’aide dans certains pays. Fort de ce constat, le PME a vu le jour en 2011 afin de prendre en considération – au moins théoriquement – les carences du passé1. L’organisation se définit actuellement comme « un partenariat à multiples acteurs et une plateforme de financement visant à renforcer les systèmes éducatifs des pays en développement, afin d’augmenter de façon significative le nombre d’enfants scolarisés engagés dans un apprentissage efficace »2.
Gouvernance
CONSEIL D’ADMINISTRATION : organe directeur suprême du PME, dont il définit les politiques et les stratégies Comprend des membres issus des gouvernements des pays en développement et de l’ensemble des partenaires de développement : pays donateurs, organismes multilatéraux (principalement Banque mondiale, UNICEF et UNESCO), organisations de la société civile (notamment la Campagne mondiale pour l’éducation et l’Internationale de l’Éducation), secteur et fondations privés Rôle : Examen des objectifs annuels du Partenariat, mobilisation des ressources, suivi des ressources financières et des financements, promotion du Partenariat et supervision du budget et du programme de travail du Secrétariat SECRÉTARIAT : soutien administratif et opérationnel quotidien du Partenariat, et facilite la collaboration avec tous les partenaires
Zones d’intervention
Pays en développement (en particulier les pays touchés par les crises, les conflits et l’extrême pauvreté)
Domaines d’intervention
Éducation de base
Orientations
Les orientations du PME sont visibles dans ses rapports stratégiques. Une première stratégie avait été établie pour la période 2012-2015. Actuellement, c’est la Stratégie 2016-2020 qui guide les actions du PME. Nous allons nous concentrer sur ce document.
Le PME envisage l’éducation en tant que bien public et en tant que droit de l’homme, facilitateur des autres droits. Cette vision a priori humaniste de l’éducation est à contraster puisqu’un récent rapport de l’ONG Oxfam recommande à l’organisation de concentrer davantage son soutien sur l’amélioration de l’offre d’enseignement public dans les pays en développement, et moins financer des écoles à but lucratif3.
Par ailleurs, selon le PME, l’éducation est « essentielle pour la paix, la tolérance, l’épanouissement des individus et le développement durable ». Une fois de plus, l’organisation défend une vision humaniste de l’éducation. Mais à y regarder de plus près, le PME a un discours proche de celui de la Banque mondiale (ce qui n’est pas un hasard comme nous le montrerons plus bas).
Nous avions montré dans le blog #03 que la Banque mondiale défendait une vision capitaliste-libérale dans laquelle l’éducation doit pouvoir favoriser la croissance économique dans un contexte de globalisation (moderniser les institutions et les activités économiques ; changer les attitudes, améliorer les compétences et la productivité des travailleurs). Ainsi, à cause de cette ambivalence, de multiples contradictions sont à souligner dans le discours du PME : l’organisation insiste par exemple les liens entre éducation et enjeux environnementaux au niveau mondial tout en valorisant des modèles économiques destructeurs pour la planète et les sociétés.
Nous avions montré dans le blog #03 que la Banque mondiale défendait une vision capitaliste-libérale dans laquelle l’éducation doit pouvoir favoriser la croissance économique dans un contexte de globalisation (moderniser les institutions et les activités économiques ; changer les attitudes, améliorer les compétences et la productivité des travailleurs). Ainsi, à cause de cette ambivalence, de multiples contradictions sont à souligner dans le discours du PME : l’organisation insiste par exemple les liens entre éducation et enjeux environnementaux au niveau mondial tout en valorisant des modèles économiques destructeurs pour la planète et les sociétés.
Plus spécifiquement, le PME a choisi un certain nombre d’axes prioritaires sur lesquels travailler : « La concentration de nos ressources sur l’apprentissage, l’équité et l’inclusion des enfants et des jeunes les plus marginalisés, notamment ceux qui vivent dans un pays touché par la fragilité ou les conflits ». Vu les enjeux évoqués dans les blogs #01 et #04, ce sont effectivement des axes pertinents qui ont fait trop souvent l’objet de trop peu d’attention de la part de la coopération internationale en éducation. Nous savons par exemple que l’aide à l’éducation de base destinée aux pays à faible revenu a chuté, tombant de 36 % en 2002 à 22 % en 2016. Cela se reflète dans la baisse à long terme de la part allouée à l’Afrique subsaharienne, qui abrite pourtant la moitié des enfants non scolarisés dans le monde. L’appui du PME permet donc de limiter cette tendance.
À l’intérieur de ces axes, des thématiques spécifiques sont traitées par le PME. Par exemple, pour la question de l’apprentissage et de leur amélioration, l’organisation s’intéresse particulièrement à la formation des enseignants. De ce point de vue, elle a pu s’engager ces dernières années dans des actions prometteuses.
Parmi les priorités d’action, nous retrouvons également « la réalisation de la parité entre les sexes ». Cependant, là aussi, le PME est ambigu sur cette question. Pour s’en faire une idée, il suffit d’analyser son discours sur les réseaux sociaux. En effet, concernant la scolarisation des filles, l’institution est passée en un mois de temps d’une vision holistique et progressiste à une vision utilitariste tournée vers les besoins de l’économie.
Moyens d’action
Après avoir présenté les orientations du PME, intéressons-nous à présent à ses moyens d’action dans les systèmes éducatifs des pays en développement.
À noter que beaucoup de critiques sont émises à l’endroit de la coopération internationale en éducation, et notamment sur le fait que les projets ou programmes sont encore trop souvent pensés sans effort de coordination (chaque organisation agit dans son coin), ce qui rend difficile l’appropriation au niveau des politiques nationales, mais aussi et surtout des bénéficiaires4. C’est pour répondre à ce défi que le Partenariat a été créé avec « la conviction qu’en travaillant mieux ensemble, par la collaboration et la coordination, le régime de l’aide international deviendra plus démocratique et participatif »5. De ce point de vue, le PME souscrit à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005) qui met en avant les cinq principes fondamentaux suivants pour rendre l’aide plus efficace : 1. Appriopriation ; 2. Alignement ; 3. Harmonisation ; 4. Résultats ; 5. Redevabilité mutuelle6.
« Le Partenariat mondial s’appuie sur les principes énoncés dans la Déclaration de Paris de mars 2005 sur l’efficacité de l’aide […]. Les donateurs, les organismes multilatéraux, les OSC [organisations de la société civile], le secteur privé et les fondations privées s’engagent à aligner leur soutien sur le programme du pays partenaire en développement ».
Charte du PME (2013)
Concrètement, le PME appuie les pays dans l’élaboration de plans sectoriels. L’organisation propose notamment une analyse des besoins sur le terrain. Autrement dit, parmi les axes retenus par le PME comme étant prioritaires, quels sont les domaines sur lesquels les pays doivent mettre l’accent dans leurs politiques éducatives ? Malgré un discours affiché de « partenariat », d’ « échange mutuel », une expérience personnelle d’appui-conseil lié à l’élaboration de plans sectoriels il y a quelques années me poussent à dire que beaucoup de propositions présentes dans les documents des pays proviennent d’experts du Nord, et peu des acteurs des pays concernés. Il semblerait que des évolutions se profilent puisque le PME vient de publier un guide pratique destiné à aider les pays partenaires à organiser des revues sectorielles conjointes efficaces et adaptées à leurs contextes spécifiques. Espérons que cela permette aux gouvernements de prendre leurs responsabilités, et que les organisations et experts internationaux se mettent davantage en retrait.
Par ailleurs, le PME est une entité unique dans le domaine de l’éducation en raison de ses mécanismes de financement commun. Ces financements proviennent de bailleurs publics et privés. Par exemple, le graphique ci-dessous illustre un ensemble de pays (ou groupes régionaux) qui contribuent à financer le secteur éducatif des pays en développement via le PME.
Comme le note l’UNESCO, le PME « s’impose dès lors comme institution financière multilatérale de premier plan pour l’éducation dans les pays à faible revenu : en 2016, il a décaissé 351 millions de dollars en faveur de l’éducation dans les pays à faible revenu sur un total de 497 millions de dollars »7.
Part des contributions cumulées des bailleurs de 2003 à 2018 (Source : PME)
Cela étant dit, tous les pays ne délèguent pas ce moyen d’action au PME. L’influence des pays à travers la coopération bilatérale reste forte. Ainsi, l’institution, malgré ses efforts de mobilisation de ressources financières, n’a pas les moyens de sa politique : il y a un décalage entre sa volonté d’agir sur la qualité de l’éducation, et en particulier, sur les résultats d’apprentissage, et les financements mis sur la table.
Depuis la dernière stratégie, les financements du PME sont conditionnés aux résultats. L’organisation octroie ses fonds par tranche : si les pays ont réussi à améliorer leurs résultats en matière d’éducation au regard des stratégies présentes dans les plans sectoriels, alors ils peuvent recevoir la tranche supplémentaire.
Même si le PME constitue à présent un acteur incontournable de l’aide internationale à l’éducation, il n’est pas exempt de critiques. Et la plupart remettent en cause, tel que nous l’avons déjà sous-entendu, l’effectivité de la notion de « partenariat » qui apparaît pourtant dans le nom de l’organisation. C’est un terme fréquemment utilisé dans le monde du développement international pour décrire la relation entre deux (ou plus) entités travaillant ensemble. Il est souvent idéalisé et ambigu dans le discours du développement, avec l’hypothèse implicite que le partenariat est bénéfique, qu’il y aurait une mutualité chaleureuse. Or, la réalité montre plutôt des relations de pouvoir inégales qui continuent de façonner les projets de développement (les capacités en termes de ressources humaines et financières sont de fait déséquilibrées)4.
En effet, rappelons que le PME a été initiée par la Banque mondiale. Ainsi, depuis sa création, une relation de dépendance entre les deux institutions perdure. C’est notamment la Banque qui accueille physiquement le PME, qui emploie son personnel ou qui sert d’entité de supervision dans la majorité des pays récipiendaires. Même si des évaluations externes ont mis le doigt sur cette relation de proximité, les deux organisations restent très proches. Ce qui pose la question de la réalité du « partenariat » face à l’influence d’une organisation puissante.
Et au-delà de la Banque mondiale, les pays donateurs du Nord, en particulier ceux qui fournissent une aide importante, sont largement perçus comme détenant le pouvoir au sein du PME : ils sont ceux qui siègent au Conseil avec les voix les plus importantes. Les acteurs collaborent sous le couvert de l’équité dans la prise de décision, mais ceux qui ont historiquement constitué des positions administratives, possèdent des ressources matérielles et parlent les langues dominantes, se situent différemment au sein du partenariat par rapport aux autres, ce qui leur donne une plus grande capacité à influencer la direction de l’organisation. Ainsi, ils conservent leur position hiérarchique en maintenant des structures qui reproduisent leur statut dominant, allant ainsi à l’encontre des principes qui sous-tendent le mandat du PME5.
DANS LA VIDÉO OFFICIELLE DE PROMOTION DE SON ACTION, LE PME S’ENCHANTE : « NOTRE MODÈLE MARCHE, DES MILLIONS D’ENFANTS SUPPLÉMENTAIRES VONT À L’ÉCOLE ET PEUVENT APPRENDRE ». CERTES, L’ORGANISATION PERMET DE CANALISER UNE PARTIE DE L’AIDE INTERNATIONALE À L’ÉDUCATION À DESTINATION DES PAYS LES PAYS LES PLUS DANS LE BESOIN, MAIS ELLE DOIT POUVOIR S’ÉMANCIPER D’ACTEURS PUISSANTS QUI GRAVITENT AUTOUR D’ELLE POUR S’ENGAGER VÉRITABLEMENT DANS UNE APPROCHE DAVANTAGE PARTENARIALE D’UNE PART, ET ASSUMER SA VISION HUMANISTE DE L’ÉDUCATION D’AUTRE PART.
We wanted to dedicate our second blog article on international cooperation in education to the Global Partnership for Education, an institution that has grown considerably in recent years, actively mobilizing heads of state such as E. Macron and M. Sall in Dakar in 2018 or successful singers such as Rihanna who is its ambassador. Let us see who is behind this organization.
Some general characteristics
The Global Partnership for Education (GPE) was established in 2002, first under the name of the “Fast Track Initiative”. It was an institution led by the World Bank and brought together various cooperation agencies to boost international financial commitment to accelerate progress towards universal primary education in developing countries. However, the implementation of the planning and financing processes of this initiative have been detrimental to donor coordination, resulting in increased transaction costs and reduced aid effectiveness in some countries. On the basis of this observation, the GPE was created in 2011 in order to take into consideration — at least theoretically — the shortcomings of the past1. The organization is currently defined as “a multi-stakeholder partnership and funding platform that aims to strengthen education systems in developing countries in order to dramatically increase the number of children who are in school and learning”2.
Governance
BOARD OF DIRECTORS: it is the supreme governing body of the partnership and sets its policies and strategies Includes members from developing country governments and all development partners: donor countries, multilateral agencies (mainly the World Bank, UNICEF and UNESCO), regional banks, civil society organizations (including the Global Campaign for Education), private sector and foundations Role: Reviewing annual objectives of the Partnership, mobilizing resources, monitoring financial resources and funding, advocating for the partnership, and overseeing the secretariat budget and work plan SECRETARIAT: provides administrative and operational support to the partnership and facilitates collaboration with all partners
Areas of intervention
Developing countries (in particular countries that are characterized by extreme poverty and/or conflict)
Fields of intervention
Basic education
Policy guidelines
The GPE’s orientations are visible in its strategic reports. The first strategy had been established for the period 2012-2015. Currently, it is the 2016-2020 strategy that guides GPE’s actions. We will focus on this document. .
The GPE sees education as a public good and as a human right, a facilitator of other rights. This a priori humanistic vision of education is not so clear since a recent report by the NGO Oxfam recommends that the organization should focus their support on improving the provision of public schooling in developing countries, and should not fund market-oriented education public-private partnerships (PPPs), especially those that support low-fee and commercial private schools3.
Moreover, according to the GPE, education is “essential for peace, tolerance, human fulfillment, and sustainable development”. Once again, the organization defends a humanistic vision of education. But on closer examination, the GPE’s discourse is similar to that of the World Bank (which is not by chance as we will show below).
We showed in blog #03 that the World Bank defended a capitalist-liberal vision in which education must be able to promote economic growth in the context of globalization (modernizing economic institutions and activities; changing attitudes, and improving workers’ skills and productivity). Thus, because of this ambivalence, multiple contradictions must be highlighted in the GPE’s discourse: the organization insists, for example, on the links between education and environmental issues at the global level while promoting economic models that are destructive for the planet and societies.
More specifically, the GPE has chosen a number of priority areas to work on: “Focusing our resources on securing learning, equity and inclusion for the most marginalized children and youth, including those affected by fragility and conflict”. Given the issues raised in blogs #01 and #04, these are indeed relevant areas that have too often received too little attention from international cooperation in education. We know, for example, that aid to basic education for low-income countries has fallen from 36% in 2002 to 22% in 2016. This is reflected in the long-term decline in the share allocated to sub-Saharan Africa, which accounts for half of the world’’s out-of-school children. Therefore, support from the GPE makes it possible to limit this trend.
Within these axes, specific themes are addressed by the GPE. For example, on the issue of learning and its improvement, the organization is particularly interested in teacher training. From this point of view, it has been able to engage in promising actions in recent years.
Among the priorities for action, we also find “the achievement of gender parity”. However, here again, the GPE is ambiguous on this issue. To get an idea of it, all you have to do is analyse your discourse on social networks. Indeed, with regard to girls’ schooling, the institution has moved in a month’s time from a holistic and progressive vision to a utilitarian vision focused on the needs of the economy.
Policy instruments
Having presented the GPE guidelines, let us now turn to its means of action in the education systems of developing countries.
It should be noted that many criticisms are levelled at international cooperation in education, and in particular at the fact that projects or programs are still too often thought of without coordination efforts (each organization acts in its own corner), which makes it difficult to appropriate not only national policies, but also and above all beneficiaries4. It is to meet this challenge that the Partnership was created with the conviction that “by working better together, through collaboration and coordination, the aid regime will become more democratic and participatory”5. From this perspective, the GPE endorses the Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005), which highlights the following five fundamental principles for making aid more effective: 1. Ownership; 2. Alignment; 3. Harmonisation; 4. Results; 5. Mutual accountability6.
“The Global Partnership is underpinned by principles set out in the March 2005 Paris Declaration on Aid Effectiveness. Donors, multilateral agencies, civil society organisations and the private sector and private foundations then commit to aligning their support for a developing country partner’s program”.
GPE Charter (2013)
In concrete terms, the GPE supports countries in the development of sectoral plans. In particular, the organisation offers an analysis of needs in the field. In other words, among the priorities identified by the GPE as priorities, what are the areas on which countries should focus their education policies? Despite a clear speech about “partnership” and “mutual exchange”, a personal experience of advisory support linked to the elaboration of sectoral plans a few years ago leads me to say that many of the proposals in the countries’ documents come from experts in the North, and few from the actors in the countries concerned. It would appear that changes are emerging as the GPE has just published a practical guide to help partner countries organise joint sector reviews that are effective and adapted to their specific contexts. Let us hope that this will enable governments to assume their responsibilities and that international organizations and experts will take a greater distance.
In addition, the GPE is a unique entity in the field of education because of its common financing mechanisms. These funds come from public and private donors. For example, the graph below illustrates a set of countries (or regional groups) that contribute to financing the education sector in developing countries through the GPE .
As UNESCO notes, the GPE “is strengthening its position as the main multilateral financing institution for education in low income countries: in 2016, it disbursed US$351 million to low income countries out of total disbursements worth US$497 million”7.
Share of cumulative contributions by donor – 2003 to 2018 (Source : PME)
That being said, not all countries delegate this power to the GPE. The influence of countries through bilateral cooperation remains strong. Thus, despite its efforts to mobilize financial resources, the institution does not have the means to implement its policy: a gap exists between its willingness to act on the quality of education, such as learning outcomes, and the funding put on the table.
Since the last strategy, the GPE financing has been performance-based. The organization allocates its funds in tranches. If countries have succeeded in improving their education performance in line with the strategies in the sector plans, then they can receive the additional tranche.
Even if the GPE is now a key player in international aid to education, it is not free from criticism. And most of them question, as we have already implied, the effectiveness of the notion of “partnership”, which appears in the name of the organization. It is a term frequently used in the international development world to describe the relationship between two (or more) entities working together. It is often idealized and ambiguous in the development discourse, with the implicit assumption that a partnership is beneficial, that there is a warm mutuality. However, reality shows rather unequal power relations that continue to shape development projects (capacities in terms of human and financial resources are in fact unbalanced)4.
Indeed, it should be recalled that the GPE was initiated by the World Bank. Thus, since its creation, a relationship of dependence between the two institutions has persisted. In particular, it is the Bank that physically hosts the GPE, employs its staff, or serves as a supervisory entity in the majority of recipient countries. Although external evaluations have identified this close relationship, the two organizations remain very close. This raises the question of the reality of “partnership” in the face of the influence of a powerful organization.
And beyond the World Bank, northern donor countries, particularly those providing significant aid, are widely perceived as having power within the GPE; they are the ones who sit on the Council with the most important votes. Actors collaborate under the guise of equity in decision-making, but those who have historically built up administrative positions, possess material resources, and speak the dominant languages, are positioned differently within the partnership than others, which gives them a greater ability to influence the direction of the organization. Thus, they maintain their hierarchical positions by maintaining structures that reproduce their dominant status, thus contradicting the principles underlying the GPE’s mandate5.
IN THE OFFICIAL VIDEO PROMOTING ITS ACTION, THE GPE IS DELIGHTED: “OUR MODEL IS WORKING, MILLIONS MORE CHILDREN ARE GOING TO SCHOOL AND CAN LEARN”. WHILE THE ORGANIZATION MAKES IT POSSIBLE TO CHANNEL A PORTION OF INTERNATIONAL AID FOR EDUCATION TO THE COUNTRIES MOST IN NEED, IT MUST BE ABLE TO FREE ITSELF FROM THE POWERFUL ACTORS THAT REVOLVE AROUND IT IN ORDER TO TRULY ENGAGE IN A MORE PARTNERSHIP-BASED APPROACH ON THE ONE HAND, AND TO ASSUME ITS HUMANIST VISION OF EDUCATION ON THE OTHER HAND.
